6棟樓房整齊排列，外立面簡(jiǎn)約現(xiàn)代，淺灰色石材、雙層中空玻璃……近日，位于南京新街口地區(qū)的石榴新村舊改項(xiàng)目轉(zhuǎn)入竣工驗(yàn)收階段。今年底，259戶居民有望回遷這個(gè)市中心新小區(qū)。3年前，這里房摞房、房搭房，是個(gè)典型的棚戶區(qū)。
而離這僅3公里，就是城南小西湖。400多戶老街坊自2019年以來(lái)陸續(xù)入駐更新改造后的50多個(gè)小院。這5年來(lái)，他們的生活日常、改造后的民居風(fēng)貌，吸引眾多游客打卡拍照，全國(guó)各地的建設(shè)規(guī)劃部門也爭(zhēng)相前來(lái)調(diào)研。
秦淮區(qū)是南京舊改任務(wù)最重、啟動(dòng)最早的區(qū)，舊改項(xiàng)目常常占到主城一半以上，為此，該區(qū)成立了江蘇首家實(shí)體化運(yùn)作的“城市更新辦”。從小西湖、大陽(yáng)溝到石榴新村，5年來(lái)秦淮區(qū)在城市更新就地安置、寬容規(guī)劃、土地整合利用等方面先行先試，一系列理念做法被融入江蘇不久前發(fā)布的《關(guān)于支持城市更新行動(dòng)的若干政策措施》。
原住民新業(yè)態(tài)共生共享，
讓“居者安、近者悅、遠(yuǎn)者來(lái)”
10月25日，一個(gè)普通的下午，記者來(lái)到老門東邊的小西湖，放眼望去街巷悠長(zhǎng)、庭院深深，老街坊們有的在院子里閑坐，有的在屋里收拾，生活恬靜而從容。
透過(guò)堆草巷33號(hào)劉光紀(jì)家后院鏤空的花窗，院子里的花園一覽無(wú)余，葫蘆藤蔓綿延剛剛掛果，石榴樹(shù)上掛著紅彤彤的果實(shí)，小門半開(kāi)著，幾個(gè)游人在陽(yáng)傘下小坐。
改造前，這里雜草叢生，院墻破舊；改造后，他家迅速成了小西湖網(wǎng)紅打卡點(diǎn)。
在小西湖，有一批像劉光紀(jì)家這樣的“共享院”，既保留了家居功能，敞開(kāi)院落又自成公共空間。另外還有十幾個(gè)院子，則利用居民搬遷釋放的空間，增加了功能性設(shè)施，被稱為“共生院”。
堆草巷31號(hào)原本住著5戶人家，更新改造中3戶選擇搬走、2戶留了下來(lái)，他們利用騰出的院內(nèi)空間，增添了廚房、衛(wèi)生間，由此在主屋兩邊形成廂房。居民陳鴻榮說(shuō)，最多時(shí)，一天有小十撥人來(lái)院內(nèi)參觀。
從“共享院”到“共生院”，小西湖整個(gè)街區(qū)都實(shí)行“共生共享”。“小西湖是南京城市更新‘拓荒者’。此前舊區(qū)改造大多拆掉重建、居民搬走，小西湖卻就地改造、片區(qū)更新，不但以原住民、原生態(tài)守護(hù)城南風(fēng)貌，還注入了文旅、社區(qū)功能。” 南京規(guī)劃和自然資源局秦淮分局局長(zhǎng)、秦淮區(qū)城市更新辦常務(wù)副主任李建波說(shuō)，改造前小西湖住著810戶居民，約400戶選擇留下來(lái)。這里處于夫子廟和老門東之間，是南京28處歷史風(fēng)貌區(qū)之一，如今成了各地游客體味城南市井生活的窗口。
每逢周末下午，小西湖翔鸞坊大舞臺(tái)都會(huì)上演中國(guó)傳統(tǒng)戲曲，臺(tái)下圍坐很多觀眾。這片戲臺(tái)是在明代遺址上復(fù)建的，原翔鸞廟早已不在，設(shè)計(jì)師參照文獻(xiàn)資料，改造中辟出750平方米空間，復(fù)建了這個(gè)戲臺(tái)。落戶附近的秦淮燈彩國(guó)家級(jí)非遺代表性傳承人顧業(yè)亮工作室，也是拆違后新建的房屋。
在小西湖民居群，還有三棟不高的筒子樓，灰色屋頂、青紅磚墻。“城市應(yīng)是不同年代的建筑疊加，體現(xiàn)和而不同，筒子樓也是老城歷史的一部分。”秦淮區(qū)歷史城區(qū)保護(hù)集團(tuán)小西湖項(xiàng)目經(jīng)理趙泰翔介紹，三棟筒子樓原為公租房，如今兩棟改建青年旅館，一棟用作安置片區(qū)內(nèi)的調(diào)劑住戶。
利用住戶搬走、平移調(diào)劑，小西湖騰出更多的臨街房子，用于餐飲店、咖啡店、小酒館、手工作坊、文創(chuàng)市集等經(jīng)營(yíng)，在營(yíng)商戶40家，占地面積1公頃，每天有數(shù)千游客來(lái)鉆巷子、逛院落，商鋪出租率超九成，青旅和民宿時(shí)常客滿。
完善法規(guī)實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治，
城市舊改才能有力有序推進(jìn)
大陽(yáng)溝57號(hào)，原為兩幢上世紀(jì)60年代蓋的3層磚混樓，經(jīng)鑒定，為C級(jí)險(xiǎn)房。
原地、原面積、原高度，將兩幢并為一幢，推出10余種戶型。即便是最小戶型，更新后也有31平方米，一室一廳一廚一衛(wèi)，還有一個(gè)獨(dú)立陽(yáng)臺(tái)。
經(jīng)過(guò)一年多的拆除重建，原來(lái)的險(xiǎn)房變身米咖色小洋樓，品相甚至超過(guò)附近小區(qū)。今年4月，地處城東大光路的大陽(yáng)溝57號(hào)2幢、3幢27戶老鄰里原地回遷，搬進(jìn)新家。
“住了小半年了，過(guò)去跟這不能比！”2幢103號(hào)住戶感慨道，以前房子只十幾來(lái)平方米，沒(méi)有廁所，做飯就在屋外搭的小棚子里，四面漏風(fēng)，現(xiàn)在房子成套，如廁也不用出家門了。
雖然居住條件改善，但大陽(yáng)溝57號(hào)樓下沒(méi)有小區(qū)，地下沒(méi)有車庫(kù)，地下室只能停放非機(jī)動(dòng)車，視野里還有成片棚戶區(qū)。
大陽(yáng)溝面積10多畝，除57號(hào)外，其余約五分之四尚未改造。未更新區(qū)域有平房、小二層，也有老式低層樓房，最早的建于20世紀(jì)40年代，基本屬于C級(jí)D級(jí)險(xiǎn)房，巷子最窄處僅約1米。記者走進(jìn)一間房屋，抬頭看，木質(zhì)層板上霉斑點(diǎn)點(diǎn)，用手輕輕一撥，墻皮就往下掉，人走在木質(zhì)樓梯上“吱呀”作響。
大陽(yáng)溝原計(jì)劃整體按片區(qū)更新，蓋五六棟多層住宅，綠化率30%，并配建120個(gè)地下車位以及社區(qū)醫(yī)院，引入物業(yè)管理，怎奈有5戶居民不同意原地更新，有一戶人家7名子女都想各自分得一套房。后來(lái)有10余戶居民一起去勸說(shuō)這5戶居民，也未能奏效，被迫先改建更新簽約率100%的57號(hào)。孤零零一棟樓，又要顧及周邊建筑采光、消防要求，既不能“長(zhǎng)高”又不能“長(zhǎng)胖”，各類配套根本無(wú)法建。
“57號(hào)建成后，不斷有居民來(lái)問(wèn)我，大陽(yáng)溝其他片區(qū)什么時(shí)候改造？” 大陽(yáng)溝項(xiàng)目實(shí)施單位南京明商白房報(bào)修公司顏黎明還駐扎現(xiàn)場(chǎng)，在隔壁小區(qū)租了一間辦公室，專門接待大陽(yáng)溝居民來(lái)訪。“城市舊改的前提是社區(qū)自治，要發(fā)動(dòng)群眾形成廣泛共識(shí)，同時(shí)城市更新法律規(guī)范也要進(jìn)一步完善，不能因?yàn)闃O少數(shù)人的不合理訴求，損害了絕大多數(shù)群眾的利益。”
擦著“底線”“寬容規(guī)劃”，
求解更新與保護(hù)的“最大公約數(shù)”
前后開(kāi)了69場(chǎng)議事會(huì)，改造方案經(jīng)過(guò)70多輪修改……
石榴新村舊改從一開(kāi)始就廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與舊改。共商共建、群策群力，388戶居民97%簽字改造，70%居民要求回遷。
“充分討論讓住戶認(rèn)識(shí)到，原地重建、就地改造是唯一可行方式。”負(fù)責(zé)石榴新村項(xiàng)目的秦淮區(qū)越城集團(tuán)副總經(jīng)理陶瑩介紹，石榴新村始建于20世紀(jì)50年代，住戶多而雜，廚房、衛(wèi)生間公用，且全部為D級(jí)險(xiǎn)房。
這里，猶如新街口地區(qū)的“塌陷地”，與周邊面貌格格不入。
由于征收成本高，臨近朝天宮地區(qū)規(guī)劃限制嚴(yán)格，拆遷重建成本超過(guò)10億元，2000年以后曾先后有3撥開(kāi)發(fā)商來(lái)調(diào)研，最后擺擺手都撤了。
如今以回遷安置代替拆遷，不僅大大節(jié)約了改造成本，還滿足老街坊們“留在市中心住新房”的愿望。
6棟建筑最高11層、最低4層，兩棟在朝天宮文保紫線范圍內(nèi)建筑控高18米，改造后的石榴新村與周邊建筑高度協(xié)調(diào)，守住了新街口—朝天宮的天際線。小區(qū)內(nèi)，樓與樓之間街巷寬六七米，植有兩排行道樹(shù)，單元樓沿墻見(jiàn)縫插針建了花圃。臨街底層空間騰出，全部改為商業(yè)，面積有6000平方米，地下也“掏”出100個(gè)機(jī)動(dòng)車停車位。這些配建，大大增強(qiáng)了越城集團(tuán)的項(xiàng)目平衡和造血能力。
“眾人拾柴火焰高，螺螄殼里做道場(chǎng)。”李建波說(shuō)，石榴新村作為南京舊改“老大難”更新改造，動(dòng)力機(jī)制有兩個(gè)：一是社會(huì)治理為更新改造掃除障礙。絕大多數(shù)住戶同意就地更新，騰出空間統(tǒng)籌布局住宅、商業(yè)、綠化、車庫(kù)等各類配套；二是土地綜合利用和規(guī)劃上有了很多突破。片區(qū)內(nèi)外許多插花地、邊角地、夾心地，都整合進(jìn)來(lái)一起利用。通過(guò)劃撥方式，項(xiàng)目還吸納旁邊一塊占地3000多平方米的社區(qū)用地。
“為了實(shí)現(xiàn)就地改造，很多建設(shè)規(guī)劃都是擦著‘底線’做的。”李建波說(shuō)，石榴新村小區(qū)樓間距、綠化率、車位配比尚難達(dá)到新建商品房小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，但和改造前相比，已是“一個(gè)天一個(gè)地”了，街巷最窄處寬度設(shè)計(jì)，守住大寒日不低于2小時(shí)日照標(biāo)準(zhǔn)。“這其實(shí)是為了在有限空間安排盡可能多住戶，同時(shí)不損害地區(qū)風(fēng)貌，力求在城市改造、居民安居、面貌保護(hù)中獲得‘最大公約數(shù)’。”
【觀點(diǎn)】適應(yīng)新情勢(shì) 更新可持續(xù)
支持各地成立更新實(shí)施主體，推動(dòng)其轉(zhuǎn)變?yōu)楦碌貐^(qū)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)商；規(guī)劃預(yù)留彈性空間，細(xì)化用途混合和兼容要求；對(duì)建筑密度較高無(wú)法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的領(lǐng)域，按照“優(yōu)化不惡化”原則合理確定日照間距、停車配建、建筑密度……今年5月江蘇印發(fā)的《關(guān)于支持城市更新行動(dòng)的若干政策措施》中一系列創(chuàng)新規(guī)定，都能看到秦淮區(qū)實(shí)踐探索的一些經(jīng)驗(yàn)成果。
事實(shí)上，該文件的出臺(tái)，正是省有關(guān)部門在考察調(diào)研了南京、蘇州、揚(yáng)州等城市更新先行先試地區(qū)制定的。秦淮區(qū)作為南京老城區(qū)，城市更新任務(wù)最重、啟動(dòng)最早，探索的典型經(jīng)驗(yàn)做法也最多。
隨著城市建設(shè)從“擴(kuò)張發(fā)展”邁向“存量更新”階段，過(guò)去那種自上而下、大拆大建的舊改思路行不通了。面對(duì)場(chǎng)地受限、高度受控、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的城市“危破小”，滿足多樣化、多元化、多主體改造需求，倒逼城市規(guī)劃建設(shè)適應(yīng)變化了的新情勢(shì)，做出有質(zhì)有效的主動(dòng)調(diào)整。
從小西湖“拓路”開(kāi)始，到大陽(yáng)溝總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再到石榴新村集成提高，南京市秦淮區(qū)通過(guò)這些年的摸索、積累，梳理出就地安置、居民回遷，因地制宜、寬容規(guī)劃，國(guó)企主導(dǎo)、混合開(kāi)發(fā)等一系列成功經(jīng)驗(yàn)和做法，為城市更新蹚出了改革新路、提供了參照樣本。
從大拆大建到自主更新，城市舊改的底層邏輯已從“建設(shè)”變?yōu)椤爸卫怼薄Ｎㄓ械玫浇^大多數(shù)群眾擁護(hù)，尊重群眾選擇和多元化訴求，輔以必要的法律保障，才能順利推進(jìn)，小西湖、石榴新村的成功改造和大陽(yáng)溝的未了工程，都生動(dòng)說(shuō)明了這一點(diǎn)。
所以，城市更新的前提是社會(huì)善治，要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)各界、各利益相關(guān)人多元參與、協(xié)商共治，推動(dòng)政府從單一主導(dǎo)向多元主體協(xié)作治理轉(zhuǎn)變，自下而上做好群眾工作，做足用細(xì)繡花功夫，耐心坐下來(lái)和改造戶平等對(duì)話，一起商討完善改造方案。
黨的二十屆三中全會(huì)明確要求，要建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)。城市更新，本質(zhì)上是低效用地再開(kāi)發(fā)。從小西湖和石榴新村改造前后對(duì)比看，居民不但住房改善，房?jī)r(jià)也實(shí)現(xiàn)了倍增，而政府平臺(tái)通過(guò)騰挪產(chǎn)權(quán)調(diào)換房、經(jīng)營(yíng)性用房，也可逐步消化改造成本。適應(yīng)新情勢(shì)，更新可持續(xù)。近來(lái)江蘇創(chuàng)新出臺(tái)務(wù)實(shí)、管用的一系列政策措施充分表明，城市更新在社會(huì)各界支持下、在政策杠桿撬動(dòng)下，完全可以實(shí)現(xiàn)民生改善、財(cái)富增加、風(fēng)貌保護(hù)、活力再造的多贏。
新華日?qǐng)?bào)·交匯點(diǎn)記者 劉春 顧巍鐘 通訊員 孫樂(lè)
